開展防空工作心得體會範文大綱
上世紀八十年代起，許多國家的政府將原先僅用作戰時防空襲的機構擴大爲戰時防空、平時防災雙重職能的民防機構。我國的許多城市也在同期或稍後一段時間內，開展了人防向民防轉變的工作。所謂民防，就是政府把民衆對戰爭災害、自然災害、人爲災害和突發事件的預防救援工作納入統一管理軌道。人防向民防的轉變，實現防空防災一體化，既是人防工作深化改革、謀求發展，轉變政府職能、加強危機管理的客觀需要；也是人防與國際民防接軌的必然趨勢。我市和兄弟城市一樣，順應時代潮流，自上個世紀九十年代末開始，在人防向民防轉變、實現“兩防”一體化方面進行了實踐和探索，積累了經驗，取得了成效。去年，市委、市政府從加強應急管理，提高應對災害處置能力的實際工作需要出發，明確了開展民防工作的部署。經市編委批覆，我市人民防空辦公室加掛了“杭州市民防局”牌子。杭州市民防局的掛牌，意味着我市人防將由單一的防空抗毀職能向防空防災雙重職能轉變，在防災救災中發揮應有作用的工作起步。爲使我市人防向民防轉變工作能夠積極穩妥地推進和健康發展，真正實現防空防災一體化，結合實際，本文就如何構建城市減災體系，加強民防工作的日常管理，以及杭州市民防局的定位，及其在民防工作中的作用等問題談幾點認識。
一、我市災害管理體制的現狀
我市和其他城市一樣，目前基本上實行的是分災種、分部門、分行業的單一災害管理模式。災害的監測、預報、救助、救援等是由各專業部門和專職部門分別承擔的。地震、颱風、火災、水災以及化學泄漏污染等災害雖然設有專門的管理機構，但這些機構大部分是在發生重大或特大災害時才發揮作用。應急救援的組織指揮和專業搶救隊伍也是自成體系，各自作戰。現有的杭州市城市應急救援指揮中心（96110），因當時的定位僅侷限於城建城管，再加上設備老化、通信手段落後、網絡不全，因而不是嚴格意義上的，涉及全方位的、綜合統一的城市應急救援指揮中心。
這種單項災害管理的模式有它的傳統優勢：各部門所管理的災害與其職能基本一致，專業對口，容易協調，便於集中力量處置某種災害和突發事故。這種體制雖然在我市的搶險救災，處理災害事件中發揮過積極作用，但其弊端也是顯而易見的，主要弊端有：
1、“分散型”的指揮體制，不能適應統一協調、快速反應的要求。這些已建立的指揮機構缺少跨行業組織指揮協調功能，要跨行業協調完全靠關係、憑面子，缺乏體制保障。
2、“單一型”的組織指揮體制和應急救援隊伍難以適應處置現代條件下突發性、高難度、複合型災害事故的需要，難以形成應急救援的整體合力。
3、分散管理、自成體系，往往會造成重複建設、資源浪費、效率降低。指揮中心的建設，救援設備的添置、宣傳教育課題研究等，就有重複建設、多頭投入等現象存在。
4、重救輕防，綜合管理力度不夠。由於沒有一個綜合性的領導機構及其常設的辦事機構，因此，那些帶全局性的、整體性的和基礎性的防災工作難以落到實處。
二、建立我市民防體制的構想
我市是省會城市，經濟發達、科技進步、人口稠密。正致力於構築大都市、建設新天堂。同時，我市瀕海臨江，自然災害相對較多，突發意外事故也時有發生。城市災害管理任務相當艱鉅而繁重。爲規範和強化城市民防工作，提高城市應對災害和突發事件的應急處置能力，必須對現行的應急管理體制進行改革。
1、建立全市性的民防體制。構建一個什麼樣的民防體制，是民防工作的核心。按照平戰結合、防救結合、統一領導、分級管理的原則，我市應建立起市委、市政府統一領導指揮，民防部門負責綜合協調，各有關部門分工協作，對重特大災害和突發事件實行綜合預防和聯合救援，戰時防空與平時防災一體化的民防體制。依據這個框架構建民防體制，應該成立杭州市民防委員會，或杭州市應急管理委員會。市長或副市長任主任，副市長或祕書長任副主任，市政府相關職能部門和有關單位負責人爲成員。該委員會是我市民防工作（或災害、突發事件以及公共危機）應急管理領導機構和處置重特大災害與突發事件的指揮機構。現有的六個市級專設救災領導機構（市抗震救災指揮部、市防汛抗旱指揮部、市防火委員會、市化學事故救援指揮機構、市防病防疫領導小組、市安全生產委員會等）調整爲民防委員會所屬的災種協調管理委員會機構。民防委員會下設辦公室，作爲常設辦事機構，負責處理日常事務。辦公室主任由市政府分管副祕書長兼任，常務副主任由市民防局長兼任。考慮到該辦公室的職能與市民防局的職能有交叉，爲了便於開展工作，可以設在市民防局內。建立民防體制首要的工作是信息整合，就是建立起統一高效的信息收集、信息加工、信息處理、信息傳遞、信息反饋系統。通過信息整合，建立一個綜合通信平臺、一個數據庫、一個集羣網絡、一個完整的管理維護檢修和保養機構。其次是整合資源，就是統一管理、科學配置、重點建設、合理調用。根據分級管理的原則，全市應有三個指揮場所：
一是公共突發事件應急處置的常備指揮所。應充分利用市公安局110指揮中心實際功能和其現有的應急聯動網絡，作爲我市的常備指揮所，負責受理三級以下經常性的報警事件。
二是基本指揮所：杭州市城市應急救援指揮中心可以作爲我市公共突發事件應急處置總指揮部的基本指揮所，負責受理二級以上（重特大災害和突發事件）的報警。現在市建委所屬有市人防辦管理的城市應急救援指揮中心，在職能拓寬、網絡完善後可以作爲全市應急救援指揮中心，其它作爲分中心。12345、110、120、119等可以聯網互通。
三是應急機動指揮所。應急通信指揮車除配置一般通訊設施外，還應有衛星通訊，以便將災害現場場景通過衛星及時把圖象傳輸到總指揮部，以供決策。通過這三個方面的整合，建立起一整套指揮集中統一、結構完整配套、功能全面詳盡、反應靈敏可靠、運轉及時高效的應急機制。一旦發生重大特大災害事故，就能夠及時受理、科學調度、果斷決策、快速反應，形成協同作戰局面，提高城市應急救援能力和效率，把損失減少到最低限度。
2、加強綜合管理部門的建設，加大日常的管理工作力度。設置一個常設的災害管理機構，負責處理大量的日常管理與協調工作，這是必要的，也是必需的。這個機構即民防局。民防局除主管戰時防空工作外，還應承擔起在平時大量而繁重的綜合協調及相關組織管理工作，以及提供通訊保障。杭州市民防局已掛牌，並且正着手開展相關的工作。這表明我市民防工作已步入規範化的軌道，這是一個可喜的進步。
3、擬製出臺科學的民防法規。依法行政是政府工作的基本要求。在防災減災領域，我國的法律尚不完備。目前雖已制定了防火、防洪、防空和防地震等一些法律，但是這些法律只涉及單一災種的應急處置和管理，較難適應城市綜合防災減災的現實需要。許多國家制定了民防法，值得我們借鑑。制定統攬民防工作全局的法律已是依法治災的迫切需要。國家正在考慮制訂緊急狀態法。爲了適應綜合減災、加強應急管理的現實需要，我們不能消極等待，而應以積極的姿態，在職權範圍內，儘快制定出臺地方性法規《杭州市民防條例》，以法律法規的形式明確政府職責，促進綜合減災和應急管理工作。
三、我市民防局的職能及其在減災工作中的作用
在我市實施構築大都市、建設新天堂，全面推進城市化，率先基本實現現代化的戰略中，構築起科學的城市減災體系，增強應急防範能力，加強全面性、整體性和基礎性災害管理工作，具有實質性的工作就是建立健全組織。市人防辦增掛“杭州市民防局”的牌子，可以說是在這方面邁出的第一步。人防向民防轉變是一種趨勢，也是一種必然。由人防辦增掛民防局牌子，承擔民防的某些工作，擔當起綜合協調的職能，具有一定的優勢，主要有：
1、防空工作與防災工作有許多的相同之處，都具有對災害有效防範、及減輕災害危害性質，而且許多方面工作交叉，難以截然分開；
2、人防經過多年的建設已形成了一整套用於戰時的應急預案體系、組織指揮體系、防護工程體系以及通信警報體系，這一切完全可以用於平時的防災救災，特別是502工程的改擴建，先進的指揮通信網絡的建成，可以實現平戰結合和平戰轉換。城市應急救援指揮中心樓和指揮通信網絡的建成，應急指揮通信車輛的配置和今後直升機的配置將爲城市應急救援指揮提供一個設施齊全，功能完善，技術可靠的指揮平臺；
3、防空防災一體化，符合國際慣例，與世界接軌；
4、無需再在政府序列中增設機構、設置重複的，或者是相似職能的機構。當然，由現在的人防辦（民防局）承擔城市減災的綜合協調職能，也是有一定的困難，或者叫制約性。主要是領導體制上和思想觀念上的原因，可能會影響民防工作的綜合協調，特別是人員編制偏少，經費投入不足，難以承擔起繁重的綜合協調任務。
在明確民防局職責之前，必須首先確定民防局在整個城市減災體系中的地位。也就是民防局在城市防災救災時所處的位置和所發揮的作用。這一點，在全國方興未艾的人防向民防轉變試點大潮中，各地的認識不一、取向不一、標準不一，因而做法也不一。有的民防局處在覈心的地位，具有搶險救災的組織指揮協調權力；有的民防局處在議事地位，發揮着“參謀部”的作用；而有的民防局不僅承擔搶險救災任務，還擁有自己組織，可以直接指揮的專業隊，負責某一災種（如化學救援）的應急處置工作。我們認爲從常設機構設置的本意和常設機構的職責內容着眼，民防局以不承擔具體的搶險救援任務爲妥。因爲設立常設機構是爲了加強綜合管理，解決全局性、整體性和基礎性的問題。如果民防局直接介入具體的搶險救災工作，那就違背了設立常設機構的初衷。日常的災害管理工作又會回到各自爲陣、單“兵”作戰、自成體系、形不成合力，低層次管理的老路上去。民防局自己組織特種搶險救災專業隊，在目前情況下，也是弊多利少，是不可取的。同時，從人防辦是人民防空工作的主管部門，但不直接指揮人防專業隊消除空襲後果，減輕空襲危害這一角度看，民防局同樣不應承擔具體的搶險救災任務。人防辦主管人民防空工作，需要協調市政府相關職能部門，民防局在民防工作中協調的部門與人防辦在人防工作中協調的部門也是一致的。民防局只能是作爲杭州市政府領導下的災害管理常設機構，其職能是負責處理防空防災日常事務工作，發揮綜合協調，相關的組織管理及通信保障等作用，其綜合協調是工作層面的協調而非領導指揮層面的協調。
按照這一取向，我們認爲民防局在全市民防工作體制中應有的職能和承擔的工作任務主要是：
1、貫徹執行國家有關減災工作和民防工作的方針、政策；執行國際減災和民防工作的《公約》。開展人防向民防轉變的工作。
2、根據國家的法律、法規、規章，結合我市的.實際，受市政府委託，研究起草民防工作的地方性法規、規章，並組織實施相關的法律、法規、規章。組織、指導、協調和監督有關民防行政執法工作，負責民防行政執法複議受理和行政訴訟。
3、負責編制全市減災和民防工作的規劃、計劃。組織、落實、監督規劃和計劃的實施。
4、負責編制城市應急管理處置總體預案；負責組織、監督、協調各災種險種的專項（單項）預案的編制工作，形成統一規範的城市預案體系。
5、編制民防應急救援組織的訓練大綱，組織指導應急救援的綜合演練；會同有關部門收集城市發生的災害、災害性事故及其應急救援處置情況。負責城市應急救援指揮中心的日常值勤和維護工作。提供城市應急救援指揮中心減災的指揮通信服務保障。
6、協助建立健全全市減災管理工作網絡。建立全市民防工作體制，負責各區、縣（市）民防機構的聯絡、聯繫、協調工作。
7、負責民防工作的宣傳教育。在人民防空教育的基礎上，充實防災內容，擴大延伸範圍。組織開展全民應急救援、自救互救知識的普及，並組織、指導演練，組織、指導民防志願者隊伍。
8、負責民防工作科學技術研究。開展減災管理及民防工作的理論研究、學術交流、業務培訓，以及新型理論、新型器材和新式手段的應用。
9、會同有關部門平衡、監督、檢查人民防空和防災救災資金、物資的分配和使用情況。
10、負責民防工作的對外聯繫與交流。拓展我市民工作的渠道與領域。
四、需要明確幾個關鍵性的問題
1、思想認識的轉變。在人防向民防轉變的初始階段，由於人們對民防工作的不瞭解和不理解，會在有形和無形中給民防工作的展開與推進帶來諸多的制約與限制。所以說思想認識是第一位的：只有認識到了民防工作的重要性和必要性，認識到了向民防轉變對人防改革創新的現實意義和深遠意義，在思想觀念上先期進行轉變，纔有可能爲下一步開展實質性的工作，爲進一步創造條件、開拓發展打下紮實的基礎。轉變思想認識分對內和對外：對內轉變思想認識的工作必須從加強教育、正確引導入手，通過教育引導將人防辦機關和系統內幹部職工的思想認識從傳統的人防工作轉向全新的民防工作上來；對外轉變思想認識的工作必須從加強宣傳、擴大影響入手，通過宣傳影響使社會普遍認識到民防工作的必要性，使全民普遍掌握民防知識。
2、領導體制和工作機制的整體轉變。人防向民防轉變，承擔抗毀抗災雙重職能，實現防空防災一體化，不能僅僅認爲這只是在防空的任務上增加了一項新任務、多幹了一件事、人防辦多掛了一塊牌子的問題。持有這種認識是不正確的，更是一種會造成嚴重影響的誤解。人防轉民防是整體性、全方位的轉變，包括領導體制和工作機制。諸如人民防空委員會改爲民防委員會、人防辦改爲民防局、人防指揮所改爲應急管理指揮中心、人防專業隊改爲民防應急救援組織、人防工程轉爲民防工程、人防通信設施和警報系統改爲民防預警信息保障體系、人防知識教育改爲民防（防災）知識教育等等。如果片面理解、片面行事，不注重整體轉變，不注重調動各方面的積極性，那麼民防工作仍將是單一性的，即使開展民防工作，也只能是人防系統唱獨腳戲，兩防一體化就難以實現。人防向民防轉變，人防系統的努力是主要的推動力，但絕不是唯一的力量。必須正確全面理解，並注意調動和發揮社會各方面的力量，實現一個城市的整體轉變，民防工作纔有更大、更爲寬廣的平臺。
3、人防向民防轉變是漸進的。由於受人們思想認識的制約，也受到現有體制機制的束縛，人防向民防轉變，在全市範圍內迅速而有效地開展民防工作，是不可能一蹴而就、畢其功於一役。寄希望於一紙政府文件、一部法律法規、或是一個專門機構的設置，就以爲領導體制順了，工作機制建立了，一切工作都好辦了，是不切實際的。其實這只是一個開端。民防體制的建立如同其他體制的建立一樣，都有一個較長的過程。因而只能是漸進的，是逐步完善的。針對現實問題和實際情況，制訂建設發展規劃（計劃），依照規劃，漸次推進全市民防工作，這是十分關鍵的。在這個漸進過程中，既要明確民防委員會作爲全市領導核心要做的工作，明確民防局作爲常設辦事機構要做的工作，明確各職能部門和各單位以及各應急救援組織要做的工作；還要明確各個階段所做的工作，以及所要達到的目的。
4、民防局的正確定位。民防局作爲新設置的職能部門，尤其是作爲全市民防工作的常設辦事機構，正確定位非常重要。這關係到今後工作的順利開展和職能的正常行使。要正確定位，必須不錯位、不越位。一是不超越職能權限。明確民防局不是領導和指揮機構，不擔當發號施令的角色。如果超越這一權限，領導會擔心民防局協調不了，而不願賦予其相應的權力；二是不替代其他職能部門。民防局在民防體制內不從事具體的災害防範和應急處置工作。僅起參謀和協調作用。如若直接參與救援等工作，相關部門和單位就會產生爭奪其權力的想法。這無疑會遭到他人的抵制或反對。三是民防局除承擔市委、市政府授權交辦的工作職能外，大量的工作應該是拾遺補缺。在一個完備健全的民防工作機制內，總會有許多各職能部門和各單位工作職能無法涵蓋，或者是不能全部包容的工作，而這些工作必須要有部門去承擔。民防局就應主動積極擔當起來，並且做好做實做全。如此才能保證整個機制完整無缺。這類拾遺補缺的工作有：編制防災（應急管理）規劃和總體應急預案；指導應急救援組織培訓和綜合演練；擬定全局性的防災減災法規、規章；擬製防災自救的宣傳教育等等。
